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Seit der ersten Ölkrise zu Beginn der 1970er-Jahre ist der Energiebedarf für Heizung und Warmwasser massiv gesunken: Während der typische Wärmebedarf eines neuen Wohnhauses vor 40 Jahren bei rund 220 kWh/m2 lag, sind gemäss der momentan in den meisten Kantonen noch geltenden Energiegesetzen für Neubauten heute maximal 48 kWh/m2 zulässig. Die jüngsten Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn 2014) sehen für neue Wohnbauten einen Energiebedarf von höchstens 35 kWh/m2 vor [1]. Auch der Wärmebedarf von Altbauten kann massiv reduziert werden. Ein Gebäude, das gesamthaft erneuert wird, benötigt heute rund 75 kWh/m2, energetisch vorbildliche Modernisierungen erzielen gar 65 kWh/m2 [2].
Doch nicht nur grössere Effizienz durch verbesserte Gebäudedämmung und modernere Geräte, sondern auch die Umstellung von Öl- auf Gasheizungen, Elektrowärmepumpen, Fernwärme und Holzfeuerungen sind ursächlich für die starke Reduktion der fossilen Treibhausgasemissionen des Gebäudebereichs. Während im Jahr 1990 vom Gebäudebereich noch wesentlich mehr Treibhausgasemissionen versursacht wurden als durch den Verkehr, hat sich dieses Verhältnis inzwischen umgekehrt. Gemäss schweizerischer Treibhausgasbilanz wurde zwischen 1990 und 2017 eine Reduktion von 26% erzielt (von 17,09 Mio. Tonnen CO2-Äquivalente auf 12,59 Mio. Tonnen) [3].
Die Konferenz Kantonaler Energiedirektoren (EnDK) hat mit Bezug auf energierechtliche Bestimmungen im Gebäudebereich erstmals im Jahre 1992 eine «Musterverordnung 1992» erarbeitet. Diese wurde im Jahre 2000 von den «Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich» (MuKEn 2000) abgelöst, die ihrerseits im Jahr 2008 (MuKEn 2008) revidiert wurden. Im Januar 2015 wurde sodann die aktuellste Fassung dieser Mustervorschriften verabschiedet (MuKEn 2014). Diese sind bzw. werden aktuell von den Kantonen in unterschiedlichem Grad umgesetzt. Darauf wird nachfolgend vertiefter eingegangen.
Neben den Energievorschriften für Wohnbauten beinhalten die MuKEn weitere energierechtliche Bestimmungen im Zuständigkeitsbereich der Kantone. Diese werden hier nicht näher behandelt. Erwähnt seien an dieser Stelle nur die Regelungen über die Abwärmenutzung bei Elektrizitätserzeugungsanlagen (Basismodul Teil K, Art. 1.43) und die Bestimmungen für Grossverbraucher mit einem jährlichen Wärmeverbrauch von mehr als 5 GWh oder einem jährlichen Elektrizitätsverbrauch von mehr als 0,5 GWh (Basismodul Teil L, Art. 1.44–1.46).
Obwohl die verfassungsrechtliche Zuständigkeit zur Regelung des Energieverbrauchs in Gebäuden grundsätzlich bei den Kantonen liegt, beantragt der Bundesrat mit der Botschaft zur Totalrevision des CO2-Gesetzes nach 2020 verschiedene Neuregelungen, die entscheidende Auswirkungen auf die Energieversorgung von Gebäuden hätten. So verlangt Artikel 8, dass bis 2026/2027 die CO2-Emissionen aus fossilen Brennstoffen, die von der Gesamtheit der Gebäude in der Schweiz ausgestossen werden, im Durchschnitt um 50 Prozent gegenüber 1990 vermindert werden. Die Folgen bei Verfehlung dieser Zielsetzung werden in Artikel 9 geregelt: Demnach dürften bestehende Wohn- und Dienstleistungsbauten, deren Wärmeerzeugungsanlage für Heizung und Warmwasser ersetzt wird, in einem Jahr höchstens sechs Kilogramm CO2 aus fossilen Brennstoffen pro Quadratmeter Energiebezugsfläche verursachen. Bei Heizungen von Neubauten dürften gar kein CO2 aus fossilen Brennstoffen mehr entstehen. Die Vorlage wurde durch den Nationalrat in der Erstberatung der Wintersession 2018 bei der Gesamtabstimmung abgelehnt. In der vorausgehenden Detailberatung fasste der Nationalrat für den Gebäudebereich widersprüchliche Beschlüsse. Einerseits verlängerte er die Frist zur Reduktion der Emissionen aus fossilen Brennstoffen auf 2030, andererseits legte er unabhängig vom Erreichen oder Verfehlen des Zieles verbindliche Emissionsvorschriften für den Heizungsersatz bereits ab 2026 fest. Ab diesem Zeitpunkt würde demnach Folgendes gelten: Altbauten, deren Wärmeerzeugungsanlage für Heizung und Warmwasser ersetzt wird, dürfen in einem Jahr höchstens zwanzig Kilogramm CO2 aus fossilen Brennstoffen pro Quadratmeter Energiebezugsfläche verursachen. Der Wert wäre in Zehnjahresschritten um jeweils fünf Kilogramm zu verschärfen. Zudem sah der Nationalrat vor, dass die Kantone mit Organisationen der Wirtschaft oder Personengruppen Verminderungsziele vereinbaren können, die eine Betrachtung über das einzelne Gebäude hinaus ermöglichen würden.
Nach der Erstberatung im Nationalrat befasst sich die zuständige Kommission des Ständerates (UREK-S) seit Januar 2019 mit der Vorlage und kann ihrem Rat auch ganz neue Änderungsanträge unterbreiten, die anschliessend im Differenzbereinigungsverfahren zwischen den Räten auszuräumen sind. Der Ausgang der Beratung ist aktuell noch nicht abzuschätzen, der Abschluss wird erst nach den eidgenössischen Wahlen vom 20. Oktober 2019 erfolgen.
Gemäss Art. 89 Abs. 4 der Bundesverfassung (BV) sind für Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Gebäuden betreffen, vor allem die Kantone zuständig. Diese Kompetenzverteilung liegt in der föderalistischen Konzeption des verfassungsrechtlichen Energieartikels begründet.
Vor diesem Hintergrund arbeitete die EnDK die geltenden Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn) aus, welche die Kantone in ihren Energiegesetzen «bestmöglich» umzusetzen haben. Sie bilden demgemäss den von den Kantonen getragenen «gemeinsamen Nenner» [4]. Da es sich bei den MuKEn in rechtlicher Hinsicht nicht um eigentliche «Vorschriften», sondern um «Empfehlungen» handelt, bietet sich grundsätzlich in jedem Kanton die Möglichkeit, im gesetzlichen Umsetzungsprozess inhaltliche Anpassungen vorzunehmen.
Wie bereits die Vorgängervorschriften legen auch die MuKEn 2014 den Fokus fast ausschliesslich auf das einzelne Gebäude. Mittels detaillierter Bauvorschriften, insbesondere Anforderungen an die Gebäudehülle und an gebäudetechnische Anlagen, soll das Gebäude möglichst energieeffizient gestaltet sein und nach Möglichkeit selbst Strom produzieren.
Der isolierte Fokus auf das einzelne Gebäude trägt den MuKEn Kritik ein. Für eine systemische Betrachtung der Energieversorgung, etwa zur Analyse der Nachhaltigkeit der gesamten Prozess- und Wertschöpfungskette sowie zur Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten und Energiepotenziale, lässt die Architektur der MuKEn 2014 kaum Spielraum. Dies, obwohl schon heute zahlreiche Gemeinden und Städte eine systemische Betrachtungsweise einnehmen, kommunale Energiekonzepte verabschieden und Investitionen zugunsten einer integrierten Energieversorgungsarchitektur tätigen; etwa durch die Integration zentraler und dezentraler Energiespeicher oder die Kopplung von Strom-, Gas-, Wärme- und Kommunikationsnetzen zur Erschliessung von Konvergenzpotenzialen.
Statt einer sinnvollen Festlegung einheitlicher Energieeffizienz- und CO2-Zielvorgaben enthalten die StandardÂlösungskombinationen der MuKEn 2014 diskriminierende Detailregulierungen bei Neubauten und beim Gasheizkesselersatz. Diese erschweren das Erreichen der energiepolitischen Ziele mittels Gasversorgung, zudem schränken sie den HauseigentĂĽmer in seinen Wahlmöglichkeiten erheblich ein.
Die MuKEn 2014 anerkennen im Rahmen des Heizungsersatzes die Nutzung von erneuerbaren Gasen über das Gasnetz nicht als erneuerbare Energie. Die Branche hat im Prozess der Erarbeitung der MuKEn 2014 zahlreiche Vorschläge zur Anerkennung der erneuerbaren Gase bei den Vorschriften zur Energienutzung unterbreitet, namentlich die Aufnahme entsprechender Standardlösungen.
Mit Blick auf die Nutzung erneuerbarer Energiequellen und den Klimaschutz spielt es keine Rolle, ob Biogas lokal produziert oder in das Gasnetz eingespeist und genutzt wird. Wenn die Nutzung über das Gasnetz jedoch nicht explizit im kantonalen Energiegesetz verankert wird, vergibt man sich den Vorteil dieser Infrastruktur und auch die Möglichkeit, den Anteil erneuerbarer Energien zu erhöhen. Deshalb beantragen der VSG und die lokalen Gasversorger, in den jeweiligen Vernehmlassungsverfahren sowie im politischen Umsetzungsprozess, entsprechende Regelungen in der kantonalen Energiegesetzgebung vorzusehen.
Die Nichtanerkennung kommt einer Diskriminierung einer weiteren erneuerbaren Lösung gleich. Gemäss Art. 45 des Energiegesetzes des Bundes (EnG) wären die Kantone vielmehr verpflichtet, günstige Rahmenbedingungen für erneuerbare Energien zu schaffen und ungerechtfertigte technische Handelshemmnisse zu vermeiden.
Die Gasversorgung leistet einen massgeblichen Beitrag zur Reduktion der CO2-Emissionen. Gegenüber Erdöl ist der CO2-Ausstoss bei Erdgas um ca. 25% geringer. Bei den Gebäuden in der Schweiz, die immer noch zur Hälfte mit Öl beheizt werden, würde durch die Umstellung von Öl auf Gas ein entsprechend grosser CO2-Reduktionseffekt erzielt. Diese gegenüber Heizöl deutlich geringere CO2-Belastung lässt sich durch die zusätzliche Erhöhung des Anteils an erneuerbaren Gasen noch weiter vermindern.
Gesetze sollten minimale Anforderungen für alle definieren und dem Einzelnen ermöglichen, auf seine Bedürfnisse ausgerichtet die bestmögliche Lösung aus einem möglichst breiten Lösungsspektrum auswählen zu können. Deshalb dürfen zur Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben keine Lösungen ausgeschlossen werden, welche die Ziele im Sinne des Gesetzes erfüllen würden (keine Technologieverbote).
Aufgrund der konsequenten Kritik des VSG und der Branche ist ein Umdenken bei der EnDK erkennbar. So prüft sie derzeit, inwiefern die erneuerbaren Gase bei den MuKEn 2014 im Rahmen des Heizungsersatzes zugelassen werden können. Dies kann als grosser Erfolg gewertet werden.
Das ursprüngliche Ziel der EnDK, die Umsetzung der MuKEn in allen Kantonen bis 2018 zu vollziehen und sie bis spätestens 2020 in Kraft zu setzen, wurde verfehlt.
In vielen Kantonen stossen die MuKEn auf Widerstand. So sah beispielsweise der Entwurf des Energiegesetzes im Kanton Solothurn vor, dem Regierungsrat eine «Carte blanche» zu geben: Sämtliche wichtigen Regelungen wären auf blosser Verordnungsstufe durch den Regierungsrat geregelt worden, wodurch die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments empfindlich beschnitten worden wäre. Entsprechend wurde die Gesetzesrevision von einer breiten Allianz abgelehnt. Die Solothurner Stimmbevölkerung lehnte die Revision des Energiegesetzes am 10. Juni 2018 mit über 70 Prozent Nein-Stimmen deutlich ab. Keine einzige Gemeinde sprach sich für das Gesetz aus. Das Nein aus dem Kanton Solothurn ist ein klares Signal, dass eine undifferenzierte Übernahme der Bestimmungen der MuKEn 2014 nicht mehrheitsfähig ist.
Demgegenüber beschritt der Kanton Luzern den Weg über die Gesetzes- und nicht primär über die Verordnungsstufe. Transparenz war auch bei der Verordnung gegeben, denn diese lag im Rahmen der Vernehmlassung bereits vor. Sodann wurden die Vorzüge der erneuerbaren Gase im parlamentarischen Verfahren erkannt, weshalb sie im revidierten Energiegesetz als erneuerbare Energie explizit anerkannt und im Rahmen des Heizungsersatzes entsprechend zugelassen werden. Das revidierte Energiegesetz wurde am 10. Juni 2018 vom Stimmvolk angenommen und per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzt. Das Luzerner Energiegesetz ist somit das erste kantonale Energiegesetz, das erneuerbare Gase im Rahmen des Heizungsersatzes als erneuerbare Energie akzeptiert.
Auch im Kanton Bern unterstĂĽtzte eine Mehrheit der Parlamentarier die gesetzliche Anerkennung der erneuerbaren Gase. Aufgrund des ergriffenen Referendums hatte das Stimmvolk am 10. Februar 2019 ĂĽber die Vorlage abzustimmen. Mit 50,6% Nein-Stimmen lehnte es die Vorlage knapp ab. Das Berner Votum macht deutlich, wie umstritten die MuKEn 2014 als Ganzes sind.
Im Kanton Aargau hat die Regierung im Rahmen der Vernehmlassung eine Lösung zur Anerkennung der erneuerbaren Gase vorgeschlagen. Die Auswertung der Stellungnahmen zeigt jedoch deutlich, dass auch in diesem Kanton die Vorlage auf grossen Widerstand stösst. Mit der Bildung von Arbeitsgruppen, in denen auch die Gasversorgungsunternehmen zur Mitarbeit eingeladen wurden, signalisiert der Aargauer Regierungsrat Verhandlungsbereitschaft. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Anerkennung der erneuerbaren Gase im Gesetzesentwurf Eingang finden wird.
Die Vollzugslösung im Kanton Luzern sieht vor, dass der Eigentümer Herkunftszertifikate für Biogas aus netzeinspeisenden Anlagen mit Standort im Kanton Luzern oder in angrenzenden Kantonen einmalig einkauft und bei der Vollzugsbehörde hinterlegt. Der einmalige Kauf der Herkunftszertifikate bezieht sich auf eine Betriebsdauer der neuen Heizungsanlage von 20 Jahren. Die Zertifikate müssen von einer von Gaslieferanten unabhängigen, anerkannten Zertifizierungsstelle ausgestellt werden.
Die Zertifikatslösung ist relativ kompliziert, und die regionale Einschränkung des Biogasbezugs auf Luzern und angrenzende Kantone ist sowohl aus klimapolitischer als auch wirtschaftlicher Perspektive nicht nachvollziehbar. Der VSG hat in der Vergangenheit zahlreiche alternative Vollzugslösungen erarbeitet. Eine sehr schlanke und unkomplizierte Lösung wäre beispielsweise jene, in welcher der Netzbetreiber die Schlüsselrolle im Vollzugsprozess übernimmt.
Die MuKEn 2014 stossen an technische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Grenzen. Aus diesem Grund erteilte die EnDK 2017 der Empa und der ETH einen Forschungsauftrag zur Ausarbeitung effizienter und wirkungsvoller Energiemassnahmen für Gebäude, die den technologischen Entwicklungen Rechnung tragen.
Die Forschungsergebnisse sollen als Grundlage für die Erarbeitung von neuen «MuKEn 20XX» dienen. Gemäss Förderantrag der Empa an den Schweizerischen Nationalfonds ist eine «unreflektierte Weiterentwicklung» der MuKEn 2014 nach dem Grundsatz «weiter wie bisher» eine verpasste Chance. Vielmehr soll nach grundlegend neuen konzeptionellen Ansätzen gesucht werden, mit dem Ziel, Energievorschriften und deren Vollzug gleichermassen einfach wie wirkungsvoll zu machen – verbunden mit einem möglichst hohen Freiheitsgrad was zukünftige Lösungsansätze betrifft.
Der Fokus der Arbeiten muss auf der Reduktion des Gesamtausstosses von CO2 liegen, ohne die erreichten Fortschritte im Bereich Energieeffizienz aus den Augen zu verlieren. Um dieses Ziel zu erreichen, spielt die Öffnung der Systemgrenzen eine zentrale Rolle. Folgerichtig wird im Bericht zum Forschungsauftrag dargelegt, dass man dafür nach parzellenübergreifenden Lösungsansätzen suchen und der Konvergenz der Netze die notwendige Aufmerksamkeit schenken muss.
Die Unterlagen halten fest, dass nebst der Objektbezogenheit auch die Energieträger, die Energiespeicherung, die dezentrale Energiewandlung sowie die Energieinfrastruktur (Netz) zu berücksichtigen sind. Einige energieeffiziente Lösungen operieren optimalerweise über das Gebäude hinaus (z. B. Areal). Das Forschungsprojekt wird von einer Begleitgruppe unterstützt, in der auch der VSG vertreten ist.
Der VSG hat bereits 2017 ein Alternativkonzept zu den MuKEn 2014 entwickelt, das auch Eingang in die laufenden Arbeiten für die zukünftigen «MuKEn 20XX» gefunden hat. Über die Energieplanung sollen energie- und klimapolitische Ziele verstärkt auf systemischer Ebene und weniger auf Ebene des Einzelgebäudes umgesetzt werden. Kernidee ist, dass die geforderten Vorschriften nicht mehr für ein Gebäude gelten sollen, sondern flexibel für ein Areal, Quartier oder sogar eine Gemeinde. Kantone und Gemeinden sollen selbst tätig werden, um für sie passende Energieplanungen mit Systemperspektive zu erstellen. Dieses Alternativkonzept wurde auch bei den Forschungsarbeiten zu den «MuKEn 20xx» eingespeist.
[1] Konferenz Kantonaler Energiedirektoren (EnDK) (2014, 2018): Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn), verabschiedet an der Plenarversammlung vom 9.1.2015, Nachführung an neue Normen und Vorschriften, verabschiedet an der Plenarversammlung vom 20.4.2018 [nachfolgend: MuKEn 2014, Nachführung 2018], Art. 1.23. Die vorgeschriebenen Werte beziehen sich auf den gewichteten Energiebedarf gemäss der Vereinbarung zwischen EnDK und BFE vom 1.1.2017
[2] Regierungsrat des Kantons ZĂĽrich (2017): Energieplanungsbericht, S. 14
[3] Bundesamt für Umwelt BAFU (2019): Emissionen von Treibhausgasen nach revidiertem CO2-Gesetz und Kyoto-Protokoll, 2. Verpflichtungsperiode (2013–2020), Aktualisierung: April 2019, Tab. 7
[4] MuKEn 2014, NachfĂĽhrung 2018, S. 8
Im Zusammenhang mit räumlichen Anliegen hat der Kanton St. Gallen zusammen mit dem VSG und den lokalen Gasversorgern den Vollzugsansatz «Zielvereinbarung Wärmeversorgung» erarbeitet, der in drei Pilotregionen getestet werden soll. Ziel des Ansatzes ist es, mit den Energieversorgungsunternehmen über einen definierten Perimeter eine Zielvereinbarung zur Senkung der CO2-Emissionen abzuschliessen. Das soll den Unternehmen Handlungsspielraum bei der Entwicklung ihrer Gasinfrastruktur ermöglichen. Gesicherte Erkenntnisse über die Zielerreichung dieses interessanten Ansatzes dürften etwa 2022 vorliegen. Auch in diese Arbeiten sind der VSG und die lokalen Gasversorger stark involviert.
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