Angemessene Wasser- und Abwassergebühren

Aufgrund der Regelungsdichte zeigte sich in den letzten Jahren teilweise eine Überforderung der Gemeinden bei der Überarbeitung ihrer Wasser- und Abwasserreglemente. Vielfach stellten die Gemeinden erst nach Absolvierung der kantonalen Genehmigungsverfahren fest, dass sie der vorgängigen Konsultationspflicht des Preisüberwachers nicht nachgekommen waren. Zur besseren Information der Gemeinden, hatte die Preisüberwachung bereits Anfang 2015 das Dokument «Anhörungspflicht für Gemeinden und Kantone» gemäss Art. 14 PüG¹ [1] auf seiner Internetseite publiziert.
Dieses Jahr geht der Preisüberwacher einen Schritt weiter und stellt zusätzlich eine «Anleitung und Checkliste» [2] zur Verfügung, mit der die Gemeinden fortan überprüfen können, ob ihre Gebühren einer vertieften Prüfung durch den Preisüberwacher bedürfen oder – falls die vorgesehenen Gebühren sich in diesem Check als unbedenklich erweisen – sie dies auch in einer Selbstdeklaration bestätigen können. Diese Checkliste kann auch ergänzend zu den entsprechenden Publikationen des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfaches (SVGW) und der Empfehlung des Verbandes Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA) verwendet werden [3, 4]. Auch die «Prüfmethode für Wasser- und Abwassergebühren»² [5] wurde durch den Preisüberwacher überarbeitet. Anlass hierzu war die Einführung des neuen Rechnungslegungsstandards HRM2 in den Kantonen und Gemeinden. Damit ergibt sich in Zukunft eine transparente Basis für die Gebührenermittlung bei gebührenfinanzierten Betrieben wie der Wasserversorgung und der Abwasser-entsorgung. Die aufwendige Wiederherstellung der Transparenz in der Rechnungslegung, die einen grossen Teil der Vorgängerpublikation beanspruchte, kann somit in Zukunft sukzessive entfallen. Fast immer stehen heute zudem mit den generellen Entwässerungsplänen (GEP) und den generellen Wasserversorgungsplänen (GWP) wichtige Hilfsmittel für die Beurteilung des mittelfristigen Finanzierungsbedarfs zur Verfügung.
Keine Änderungen ergeben sich hinsichtlich der Abgrenzung der Kosten und Erträge der gebührenfinanzierten Betriebe. Wichtige Hilfestellungen finden die Gemeinden diesbezüglich nach wie vor in den entsprechenden Empfehlungen der Fachverbände; im Bereich Abwasser bspw. in der Empfehlung «Gebührensystem und Kostenverteilung bei Abwasseranlagen» vom VSA und der Organisation Kommunale Infrastruktur (OKI).
Im vorliegenden Artikel möchten wir auf zwei Punkte aus den neuen Publikationen näher eingehen: einerseits auf die Beurteilung des Risikos von Investitionen in die Wasserversorgung und – bei gewinn­orientierten Wasserversorgungen – auf den daraus abzuleitenden angemessenen Gewinn, andererseits auf die zentralen Aspekte des Gebührenrechts. In letzter Zeit wurde von den Fachverbänden zu Recht empfohlen, einen höheren Anteil der Gebühreneinnahmen über Grundgebühren zu generieren. Bei den Mengengebühren ist der Nutzenbezug direkt gegeben. Bei der Gestaltung der Grundgebühren muss den speziellen Aspekten des Gebührenrechts jedoch vermehrt Beachtung geschenkt werden, damit die Gebühren nicht nur verursachergerecht sind, sondern auch die anderen gebührenrechtlichen Prinzipien angemessen respektiert werden.

In der Schweiz geht man in der Regel davon aus, dass mit der Wasserversorgung kein Gewinn erwirtschaftet werden soll. Die meisten kantonalen Gesetze sprechen daher auch von kostendeckenden Gebühren. Solange die Wasserversorgung als Spezialfinanzierung der Gemeinde geführt wird, werden lediglich die Kosten des beanspruchten Fremdkapitals verrechnet. Auch wenn eine Spezialfinanzierung neu unter HRM2 Eigenkapital äufnen kann, muss das Eigenkapital nicht verzinst werden, da es aus Überschüssen entsteht und nicht von der Gemeinde zur Verfügung gestellt wurde.
Weist die Wasserversorgung eine privatrechtliche Organisationsform auf und bleibt im Eigentum der versorgten Gemeinden, wird das Eigenkapital in der Regel durch die Gemeinden zur Verfügung gestellt. Die Kosten des Eigenkapitals unterscheiden sich daher grundsätzlich nicht vom ersten geschilderten Fall, in dem das Kapital als Fremdkapital zur Verfügung gestellt wurde. Die Gemeinde muss – sofern sie nicht über ausreichend Eigenkapital verfügt – Fremdkapital aufnehmen, um es der Wasserversorgung zur Verfügung zu stellen. Die Kosten des Eigenkapitals dieser Wasserversorgungen entsprechen also in etwa den Fremdkapitalkosten der Gemeinden.
Auch wenn nicht die Gemeinde Eigentümerin der Wasserversorgung ist, gilt die Anlage des Geldes in einer Wasserversorgung in der Schweiz als sichere Anlage. Meistens verfügen die privaten Wasserversorgungen über eine Konzession, die den Rückkauf der Infrastruktur durch die Gemeinde vorsieht, falls die privaten Eigentümer zum Weiterbetrieb der Wasserversorgung nicht mehr in der Lage sein sollten. Zudem wird ein grosser Teil der Investitionen nicht durch die Eigentümer, sondern von den Kunden über Anschlussgebühren finanziert. Sollte ein konzessionierter Betrieb einmal
zahlungsunfähig werden, kann daher davon ausgegangen werden, dass der Restwert der Anlagen höher liegt als das investierte Kapital der Eigentümer. Und selbst ohne Vorliegen eines Rückkaufvertrags, wären die Kunden oder die Gemeinde aufgrund der Monopolsituation faktisch zum Rückkauf der Anlagen gezwungen. Selbst bei einer allfälligen Zahlungsunfähigkeit des Konzessionärs bleibt das Verlustrisiko deshalb minim. In der Regel ist auch die Dividende stabil und an einer einmal festgelegten Dividende wird über Jahre festgehalten. Bei fehlender Kostendeckung bleibt es zudem möglich, die Wasserpreise zu erhöhen. Die Investition in eine Wasserversorgung gilt daher als sichere Anlage. Ihre Verzinsung orientiert sich somit an den Renditen der Bundesobligationen, die in der Schweiz ebenfalls als sicher gelten. Da das Kapital relativ lang gebunden bleibt, wird zum Vergleich ebenfalls eine relativ langfristige³ Staatsanleihe herangezogen. In der absoluten Höhe entspricht auch dieser Zinssatz wieder in etwa den Fremdkapitalkosten einer Gemeinde, deren Fremdkapitalkosten in der Regel leicht über jenen des Bundes liegen.
Modelle, wie das Capital Asset Pricing Model (CAPM) und der Weighted Average Cost of Capital (WACC), die die Kosten des Eigenkapitals ermitteln, widerspiegeln ebenfalls das Risiko des eingesetzten Kapitals. Ist die Investition keinem Marktrisiko ausgesetzt, entsprechen die Kosten des Eigenkapitals bei den erwähnten Modellen ebenfalls jenen einer risikofreien Anlage. Selbst wenn man, basierend auf diesen Modellen, für eine Schweizer Wasserversorgung das Branchenrisiko schätzt (gemessen durch den Faktor Beta), kommt man auf einen ähnlich niedrigen Zinssatz. Die Gewinne der Wasserversorgungen in der Schweiz korrelieren im Wesentlichen mit dem Wasserverbrauch. Vergleicht man den Wasserverbrauch der letzten 30 Jahre mit der jeweiligen jährlichen Rendite der Aktienmärkte, kommt man auf eine Korrelation nahe null (–0,04).⁴ Dies spricht ebenfalls für die Einstufung als Investition, die nicht dem Marktrisiko ausgesetzt ist.
Im Falle ausgegliederter Unternehmen wird oft argumentiert, jedes Unternehmen müsse Gewinne erzielen, um sich in Zukunft weiterzuentwickeln. Dem ist soweit zuzustimmen, dass entsprechende Gewinne prioritär investiert werden müssen und Ausschüttungen nur bei fehlendem Investitionsbedarf getätigt werden. Da das Eigenkapital in der Regel im Vergleich zum Anschaffungswert der Anlagen sehr gering ist, genügt ein angemessener Gewinn meist nicht, um ein Wachstum zu finanzieren.
Unabhängig davon, ob ein Unternehmen gewinnorientiert ist oder nicht, geht der Preisüberwacher davon aus, ein gebührenfinanziertes Unternehmen dürfe so viel «Gewinn» erzielen, wie zum Erhalt der finanziellen Basis notwendig. Den wichtigsten Teil zur Erhaltung der finanziellen Basis bilden die Abschreibungen, die dafür sorgen, dass investiertes Kapital (Fremdkapital oder Eigenkapital) über kostendeckende Gebühren ins Unternehmen zurückfliesst. Um auch der Teuerung Rechnung zu tragen, berücksichtigt der Preisüberwacher zudem eine Verzinsung des gebundenen Kapitals in der Höhe der Teuerungsrate. Dies gilt auch für Unternehmen mit einer privatrechtlichen Organisationsform, allerdings nicht zusätzlich zur Eigenkapitalverzinsung.
Bei anstehenden Investitionen können auch kalkulatorische Abschreibungen eingerechnet werden. Diese Vorfinanzierung ist Unternehmen vorbehalten, die keinen Gewinn ausschütten, denn die Vorfinanzierung durch die Kunden ist ein Privileg der Monopolisten. Keinesfalls würde es angehen, wenn die Kunden anstatt der Aktionäre zukünftige Investitionen (vor-)finanzieren.
Für die Ermittlung des angemessenen Gewinns wird die Eigenkapitalverzinsung, wie vorgängig beschrieben, berechnet. Sie orientiert sich an den Erträgen langjähriger⁵ Bundesobligationen. Verzinst wird nur das von den Aktionären eingebrachte Kapital zuzüglich allenfalls nicht ausbezahlter angemessener Gewinne aus der Vergangenheit. Die Wasserversorgungen sind in der Regel mehrheitlich gebührenfinanziert (Anschlussgebühren, gebührenfinanzierte überhöhte Abschreibungen). Es ist also unzulässig, gebührenfinanzierte offene oder stille Reserven zugunsten der Aktionäre zu verzinsen.

Die wesentlichen Prinzipien, die bei Gebühren Anwendung finden, sind das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip, welche Leitlinien zu deren Bemessung enthalten und diese in ihrer Höhe begrenzen.⁶ Diese Prinzipien wiederum stehen in engem Zusammenhang mit dem Legalitätsprinzip. Zudem greift bei der Ausgestaltung und Bemessung der Gebühren sodann das Verursacherprinzip, das vor allem bei Lenkungsabgaben von Bedeutung ist, aber auch bei den Gebühren zu beachten ist.⁷

Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag der Gebühren die Gesamtkosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen darf.¹² Das Kostendeckungsprinzip bedeutet indessen nicht, dass die Gebühren die Kosten decken müssen. Es sieht einzig eine obere Begrenzung von Gebühren vor. Anwendung findet es allein bei kostenabhängigen Abgaben¹³ und damit auch bei Wasser- und Abwassergebühren.

Im Bereich des Kausalabgaberechts werden an das Legalitätsprinzip grundsätzlich strenge Anforderungen gestellt. Die Abgabe muss zunächst in einer generell-abstrakten Rechtsnorm präzise umschrieben sein, sodass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und eine mögliche Abgabepflicht für den Bürger voraussehbar ist. Zudem bedürfen die wesentlichen Elemente einer öffentlichen Abgabe einer formell-gesetzlichen Grundlage.¹⁴
Wird die Festsetzung der Abgabe an den Verordnungsgeber – meistens einer Exekutive – delegiert, so muss der Gesetzgeber zumindest den Gegenstand der Abgabe, den Kreis der Abgabepflichtigen und die Höhe der Abgabe in den Grundzügen in einem formellen Gesetz festlegen.¹⁵
Die erwähnten Anforderungen hat die Rechtsprechung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wo die Abgabe durch das Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip begrenzt wird. Die zulässige Lockerung betrifft nur die Vorgaben zur Bemessung der Abgabe, nicht hingegen die Umschreibung der Abgabepflicht (der Gegenstand der Abgabe und den Kreis der Abgabepflichtigen) als solche.¹⁶

Beim Verursacherprinzip handelt es sich um ein Kostenzurechnungsprinzip. Das Verursacherprinzip besagt, dass derjenige die Kosten einer Umweltbelastung zu tragen hat, der für ihre Entstehung verantwortlich ist.¹⁷ Die Kosten müssen hierzu quantifiziert und soweit möglich einem bestimmten Verursacher individuell zugerechnet werden können.

Verursachergerechte Gebühren müssen sowohl einen Kosten- wie auch einen Nutzen-Bezug haben.

Die verschiedenen, von den Branchen vorgeschlagenen Gebührenmodelle erfüllen diese Kriterien mehr oder weniger. Die Mengengebühr pro Kubikmeter verbrauchten Wassers trägt dem Äquivalenzprinzip für den Wasserkonsum und den Schmutzwasseranfall ausreichend Rechnung. Die Modelle sind bezüglich des Äquivalenzprinzips unbedenklich, solange mindestens 50 Prozent der anfallenden Gebühren mengenabhängig erhoben werden. Allerdings stehen in der Regel weniger als 50 Prozent der Kosten der Wasserversorgung in direktem Bezug zum Wasserverbrauch und so trägt eine solche Gebühr oftmals dem Verursacherprinzip zu wenig Rechnung. Der Anteil der Grundgebühr eines verursachergerechten Gebührensystems ist daher grösser als 50 Prozent. Die Herausforderung zur Erarbeitung einer guten Berechnungsbasis einer Grundgebühr, mit der mehr als 50 Prozent der Einnahmen generiert werden sollen, besteht hingegen darin, nicht nur die Kosten des Betriebs, sondern auch den tatsächlichen Nutzen der Kunden zu berücksichtigen. Zudem sollte die Gebührengestaltung Anreize setzen, in sinnvolle kostensenkende Massnahmen zu investieren.
Aktuell werden von den Fachverbänden vor allem der Staffeltarif und die Belastungswerte als Berechnungsbasis für die Grundgebühr empfohlen. Beide erfüllen sowohl die Kriterien in Bezug auf die Verursachergerechtigkeit wie auch des Äquivalenzprinzips¹⁸. Allerdings ist der Staffeltarif nicht für Gebiete mit einem hohen Zweitwohnungsanteil geeignet. Die Belastungswerte wiederum sind mit einem grossen Erhebungsaufwand verbunden. Daher empfiehlt der Preisüberwacher oft ein pragmatisches Vorgehen, bei dem eine Grundgebühr pro Zähler mit der Anzahl Wohnungen kombiniert wird oder eine Grundgebühr pro Wohnung, welche die Grösse der Wohnung berücksichtigt und zugleich zwischen Wohnungen in Mehrfamilienhäusern und Einfamilienhäusern unterscheidet.
Bei der Siedlungsentwässerung muss zudem immer das eingeleitete Regenwasser berücksichtigt werden. Dies erfolgt am besten über die Erhebung der versiegelten und entwässerten Flächen. Um den Erhebungsaufwand zu begrenzen, kann bei kleineren Flächen (z. B. bis 200 m²) gegebenenfalls eine entsprechende Pauschale in die Grundgebühr einbezogen werden.
Bei einem verursachergerechten Gebührensystem kann auf eine separate Verrechnung der Regenwasserableitung nicht ganz verzichtet werden. Das Verursacherprinzip verlangt, dass die Kosten, soweit mit vertretbarem Aufwand möglich, den Verursachern zugeordnet werden. Die Kosten der Regenwasserableitung machen einen erheblichen Anteil der Kosten der Siedlungsentwässerung aus und werden im Fall der Strassen und der öffentlichen Plätze selbstredend nicht von den privaten Immobilienbesitzern verursacht. Auch die Bundesgerichtspraxis stipuliert, dass die Grundgebühren grundsätzlich die «Art des erzeugten Abwassers» berücksichtigen müssen. Daraus lässt sich schliessen, dass im Normalfall die Grundgebühr eine Schmutz- und eine Regenwasserkomponente aufweisen muss.¹⁹
In der früheren Richtlinie des VSA und in einigen Kantonen wurden auch die zonengewichteten Grundstücksflächen als Berechnungsbasis empfohlen. Diese weisen im Bereich Abwasser einen guten Kostenbezug auf, da sie weitgehend den Dimensionierungskriterien für die Abwasserinfrastruktur entsprechen. Wie der Name sagt, basieren sie auf der theoretischen Nutzung, die in der entsprechenden Bauzone möglich ist, und nicht auf der tatsächlichen Nutzung. So kann dieses Modell das Äquivalenzprinzip stark verletzen, weil die effektive Nutzung des Grundstücks nicht berücksichtigt wird. In Industrie- und Gewerbezonen wird das Äquivalenzprinzip mit einer Gebühr, basierend auf zonengewichteten Grundstücksflächen, regelmässig verletzt, weshalb sich dieses Modell für solche Zonen als ungeeignet erweist.